Modern China Studies

[1995年] [第2期(总第46 47期)]

论中国经济制度转型中的
中央、地方和分散决策的关系

田国强

一. 引言
二. 关于经济自由化和决策分散化的改革方式问题
三. 关于中央政府财政比重减弱的问题
四. 关于中央政府权力的减弱及中央和地方关系紧张的问题
五. 政府在经济机制转轨中的作用
六. 结束语
【注释】

【作者简历】田国强，美国德州农工大学（A&M）经济系正教授；美国明尼苏达大学博士。

一. 引言

    从1979年开始的以经济自由（松绑）和分散决策（分权）为先导的中国经济改革取得了很大的成就。这十五年来的经济改革给中国带来了高速度的经济增长和人们生活水准的大幅度提高。经济制度也发生了很大变化。国有经济在整个国民总产值（GNP）的比重迅速下降，从78年国有经济占GNP的78％下降到93年只占GNP的44％，已基本从一个以公有制为主体的中央指令性计划经济体制转变为一个非公有制为主体的经济体制。同时，在这十几年的改革中，中央政府的权力、职能和作用，中央和地方的关系也发生了很大的变化。其主要表现在中央政府在经济活动中的权力及作用越来越小，财政收入在国民总产值中所占比重不断下降，对地方的控制能力减弱。与此相反，地方在各方面的作用和势力却越来越大。这种变化导致了中央与地方包括权、利在内的各种矛盾，使得中央和地方的关系日趋紧张。于是便有一些人对此种状况表示担忧，他们认为这种经济政治权力的分散化以及多元化的改革已严重削弱了国家的能力，中央已成为一个“弱政府”，国家能力的下降将成为未来发展的重要隐患，在邓小平后可能会出现“分裂割据”的自治局面（见王绍光、胡鞍钢，1993）。他们认为导致这些问题的根源是由于实行了“松绑和放权”的经济自由化和决策分散化的改革方针。从而对经济自由和决策分散的改革方式持怀疑或否定的态度，并认为解决问题的办法应是提高国家财政税收的比重，加强中央政府的控制和重新集权。但无论是从理论上还是从实际经验来看，这些办法似乎是行不通的，这将有害于经济的长期增长。改革前的中央集权计划经济体制的实践和89─91年企图加强控制和重新集权的措施都说明了此点。那么如何评估这十五的改革方式，看待中央财政比重和权力的下降，解决中央和地方的紧张关系，以及如何界定中央政府在经济机制转轨中的作用呢？在本文中我们将回答这些问题，并分析造成这些问题的原因。

    以下，在第二节中，我们讨论如何看待和评估经济自由和分散决策的改革方式以及是否应加强中央的控制和重新集权等问题。我们将给出为什么要实行经济自由化和决策分散化改革的理由，讨论集权的种种弊病，并分析经济自由化和决策分散化是一个经济体制运行良好的先决条件。在第三节中，我们讨论国家能力及财政比重下降问题。我们将从理论上和通过对实际经济资料的考查来分析较低的财政比重对一个早期发展中国家的经济长期增长也许是必要的。在第四节中，我们分析造成中央和地方关系紧张的原因，并提出解决问题的办法。第五节讨论和界定中央政府在经济机制转轨中的各项作用，阐明哪些是政府应该做的，哪些是政府不应该做的。第六节是结束语。

二. 关于经济自由化和决策分散化的改革方式问题

    由于93年以来的经济过热和通货膨胀以及国营企业亏损日益严重，导致了对国家财政的压力大大增加，显得国家财政能力不足。于是以王绍光和胡鞍钢为代表的一些学者认为这是由于分权的改革带来的后果，从而对经济自由化和决策分散化的改革方式持否定态度。王绍光、胡鞍钢在他们的国情报告的观点提要中谈到当前中国经济改革状况时写到：“...，经济决策权极度分散，中央政府控制各级政府的能力极其有限，而地方政府已经形成独立于中央的利益主体，财力过份膨胀，权力过大，经济干预过多。....经济政治权力的分散化以及多元化，严重削弱了国家能力。国家能力迅速下降，反过来又加速了中国经济与政治的多元化，成为未来发展的隐患。”同时他们还把改革以来出现的投资急剧膨胀，消费需求膨胀，经济周期波动，连年的财政赤字及中央宏观能力的下降归咎于是由于国家汲取财政能力的下降导致的。即，他们认为所有这些问题都是由于国家的财政能力及权力下降造成的，而国家的财政能力及权力的下降又是由于“松绑”、“分权”的改革方式造成的。为了说明集权和高比重财政政策的好处，作为例子，他们把五十年代一五时期经济高速增长归咎于是由于实行了集权和高比重财政政策的结果。他们认为一个国家的能力主要是由国家财政比重大小来决定的。笔者认为所有这些观点都是值得商榷的。由于他们的看法牵涉到改革的基本方式问题，笔者觉得首先有必要搞清楚为什么要实行“松绑”、“分权”的改革方式。为此，笔者想先简单地讨论一下一个经济机制运行良好的先决条件。①

经济上的四项基本原则

    对经济机制转换的要求并不完全是基于标准微观经济理论中的两个福利经济学基本定理──主张实行市场机制的主要理论基础。② 而是基于实践中指令性计划经济所带来的令人难以接受的低效率，③ 没有一个以计划为主的国家的经济是繁荣的。那么是什么导致了这种低效率和落后的呢？最根本的原因是什么呢？答案是产生这种低效率和落后的根本原因是一个经济机制运行良好的四个先决条件──承认人的自利性、给予人们经济自由选择的权力（所谓的松绑），实行分散化决策（即中国所说的分权）及引进激励机制──都没有满足。然而对指令性经济下无法解决的许多问题，市场机制却能较好地解决。其根本原因就是市场机制以这四个先决条件作为基础。市场经济机制就是以承认人的“自利性”作为出发点，建立在自愿交换和自愿合作基础上的自由选择和分散化决策是市场经济机制的基本前提，能否提供正确激励是检验一个经济机制成功与否的基本标准。这四个条件事实上是任何经济机制运行良好的四项基本原则。

    承认人的自利性是承认个人决策行为的基本权力。在市场经济学中，在论证竞争市场经济机制导致最优资源配置时，④ 一个最基本的行为权力假设是：每个人都是自利的（或说理性的），每个人、每个企业都会在给定的法规、政策条令、预算约束、生产技术条件和价格等约束条件下争取自身的最大利益。承认人的自利性，是解决人类社会问题的一种现实的、负责的态度。相反，如果把利他性当作前提来解决社会经济问题例如生产的组织问题，象改革前那样否认人的自利性，认为人们都是大公无私，只要强调为国家、为集体就能够调动人们的积极性，其后果可能是灾难性的。即使有效，它也只是暂时的，不能用来解决社会和经济的长期协调问题。每一个普通的、正常的、有理性的个人都是从自身的角度出发，来协调个人利益和社会利益。每个人的视野毕竟有限，他们不可能也不愿意长期无条件地牺牲个人利益，也不可能预料自己行为的长期结果。“自利”是经济发展、社会前进的动力。中国农村“生产承包制”就是承认了农民的个人利益，即人的自利性后才调动了农民的积极性。包产以前，他们之所以没有积极性，是因为怕别人分享自己的劳动成果或想自己不劳动也能分享别人的劳动成果。分田到户后，农民认识到是为自己劳动，所以农民的生产积极性就大大地提高了。

    经济上的选择自由是个人的基本选择权力。让每个人在不危害他人利益的前提下有更多的经济上的选择自由，即人们所说的“松绑”。建立在自愿合作、自愿交换基础上的经济上的自由选择在分散化决策的市场机制中起着根本性的作用，是市场机制正常运行的先决条件，也是保证竞争市场经济机制导致资源最优配置的一个最基本的前提条件。在过去十多年时间中，中国经济改革者做了许多事，但最重要的是：放宽政策，即给生产者和消费者较多的选择自由。其结果使得中国经济改革取得了很大成就。人们可以看出，哪里政策宽松，哪里人们经济选择自由度大，哪里的经济就得到发展。农村改革的成功是如此，沿海经济发展迅速也是如此。例如，尽管中央政府未曾给予沿海地区财政上什么大的优惠，但宽松的经济政策和领导人的思想解放使得人们有了更多的经济上的选择自由，沿海地区的经济因此得到迅速发展。

    一个经济机制运行良好的第三个基本原则是分散化决策：由当事人（企业部门或个人）作出生产消费决策而不是由上级主管部门作出决策，即人们所说的“放权”或“分权”。由于这个问题和本文所讨论的问题密切相关，笔者想较详细地讨论一下。从决策的方式来看，无论做什么事，都有两种决策方式：一种是集中化决策，由组织主管作出决策。另一种是分散化决策，由下面的部门或个人作出大部份决策。不难看出，指令性经济机制主要是用集中化决策方式，而市场机制主要是用分散化决策方式。我想大多数人对集中化决策的利弊都有一个比较清楚认识。在作重大改变的决策时，集中化决策比分散化决策来得迅速。不过这种重大改变可能带来很大成功，也可能带来重大失误。例如，在八十年代初，由于中共领导人的搞经济建设的正确决策，使中国走上了经济改革、对外开放之路，从而经济得到高速发展。另外，由于毛泽东的搞文化大革命的错误决策，使中国有了十年动乱，经济几乎走向崩溃的边缘。但更严重的是集中化决策在收集信息、鉴别信息等方面存在着很大问题。高层决策者没有、也不可能掌握下面部门和个人的所有信息，从而在指导社会经济活动时会遇到很大的问题。如果决策者能够掌握全部有关信息能的话，直接控制或强制命令的集中化决策（比如象计划经济）就不会有问题。正是由于信息不可能完全被上级部门掌握，就有作出错误决策的风险，产生无穷无尽的问题，所以人们才希望分散化决策。用激励机制或规则这种间接控制的分散化决策方式往往会比直接要求或命令来得更有效，它们能促使（激发）人们做决策者想做的事，或实现决策者想达到的目标。大多非经济学家往往没有充份认识到这种直接控制的局限性和间接控制激励机制的威力。分散化决策方式同时也大大地降低了所要求的信息和信息传递的成本，所以更有效地利用了各种信息。

    一个经济机制运行良好的第四个基本原则是引进激励机制。由于信息不可能完全被上级部门掌握，直接或命令控制不是一个有效方法。一个经济制度要解决的一个关键问题就是如何调动人们积极性的问题，即如何通过某种制度或规则的安排来诱导（促使）人们努力工作。激励机制能够把人们的自利和互利有机地结合起来。一个人做的每一件事都涉及到利益与代价（收益与成本）。这种利益和代价可以是有形的或无形的。只要利益和代价不相等，就存在着激励问题。既然个人、社会和经济组织的利益不可能完全一致，激励问题在每一个社会经济单位中都会出现。由于每个人从所要做的事中获得利益与付出代价，在自利的动机下，他将作出合理的激励：利益大于代价，就做这件事，或把它做好；否则就不做，或不想把它做好。这样，检验一个经济机制或规则是否运行良好的一个基本标准是看它能否提供内在激励（动力）使人们努力工作、做出高质量的工作，激励人们爱护和保养公家财物，激励决策者作出有利于他主管的经济组织的好决策，激励企业尽可能有效益地生产，从而使经济能健康成长。一个经济制度如果不能激发其成员的积极性，反而却压抑了其成员的创造力，制造出一批又一批的懒人、闲人，这个制度就不可能长期存在下去。以往的事实说明，原有的指令性计划经济不能提供内在的动力使人们努力工作，不能使企业有效率地生产。市场机制成功地解决了激励问题，即如何调动人的积极性的问题。市场机制给主观为自己的个人以激励，使他们客观为社会而工作。市场机制所提供的激励，使自利的个人和人们之间的互利统一起来了，这也就是经济学中所说的激励相容。能否实现激励相容，关系到任何一个经济体制的存亡。

    在最近十五年中国经济改革中，之所以有这么高的经济速度，主要就是因为这四个先决条件被改善的原因，是与实行这四项基本原则分不开的。这一阶段的改革使得人们已逐渐认识到人的自利性是不可回避的现实。通过这些年的改革，经济上的选择自由已有了很大的改善。在农村，农民获得了土地的使用权（尽管没有拥有权），基本上可以决定种哪种农产品。在城市，人们可以选择继续呆在国营企业吃大锅饭，也可以辞职到非国营企业去工作并承受随时可能失业的风险。通过这十几年的经济改革，分散化决策方式在中国已取得了很大进步，权力下放，岗位制，取消各种计划，让个人和企业作出消费和生产的决策。另外，中国现在已经在许多部门和行业建立了各种激励机制，它们大大地调动了人们的生产积极性。

    需要提醒大家的是我们强调分散化决策，并不是说政府什么也不管，放任自由。政府要管，关键是以什么方式去管。是用间接式的，或诱导式的方式去管，还是以直接式的或命令式的方式去管。我们强调的是政府应用间接控制的、诱导式的方式去管。用激励机制、法规、规章制度去诱导人们做政府想要做的或想要达到的社会目标。并且这些机制、法规、规章制度要有它的权威性，不能朝令夕改。

三. 关于中央政府财政比重减弱的问题

    从上面的讨论可以看出，无论在什么经济制度下，一个国家要经济上繁荣昌盛，就必需运用分散化的决策方式，就要给人们经济上的选择自由，承认个人或地方部门的利益，引进各种激励机制。这些是比产权制度更基本的因素。中国这十五年的改革，已经说明了此点。现代经济学中一个前沿──经济机制设计理论就是以这四个基本原则作为前提，在给定所有制条件下，探讨设计导致资源有效配置或其他社会经济目标的各种激励机制的可能性⑤。

    这样在是否决策分散化（分权）的问题上就归结为政府的目标是什么？是要更多的经济长期增长还是要更多的集权或较多的均等配置。只要人们的目的是经济长期高速增长，国家繁荣昌盛，就需要决策分散化，想要通过取消分权的改革，回到集权的老路而达到目标是根本行不通的。所以分权的改革应是基本国策，不能动摇。那么怎么看待国家财政能力下降的问题呢？

关于国家财政能力下降的问题

    这里面牵涉到两个问题。一个是国家财政能力是否真正下降，或是否严重？第二个问题是财政的比重如果下降，是否一定是一件坏事，它和经济长期增长是什么关系？

    首先对于如何评估国家财政能力下降的问题，笔者认为不能只看财政收入在国民总产值比重的下降，而更应看重的是财政收入是否比以前下降。虽然中国的财政收入比重从1978的31％左右下降到93年的14％左右，下降一半之多，但国民总产值上升了280％左右。从而93年总的财政收入与78年相比已上升了85％左右。这样，经济自由和分散决策的经济改革使得国力（GNP）和国家财政收入都大幅度地增加了许多。如果没有这种经济自由和分散决策的改革，就没有大幅度的经济增长，财政收入的比重再高也没有用。关键是要经济长期高速增长。在保证经济长期高速增长，不明显影响人们的生产积极性的前提下，提高税收的比重。

    第二，更重要的是，中国的财政比重目前为14％，虽说将其与已经工业化的国家相比低很多。但不要忘记，中国不是一个已经工业化国家，而是一个发展中国家。让我们也来考查王、胡所引用的关于主要工业化国家财政比重的表格，但我们看表的方式不一样，从而得出不同的结论。从表一中，人们可看出，当这些国家在工业化的早期阶段，国家财政的比重也是非常低的。在1880时，除法国有15％，其他工业化国家平均只有9％。到1920年时，美国和瑞典的比重只上升了二个百分点，分别达到10％和8％。其他国家上升比较快。但把此表的数据和这些国家的国力（GNP）相比较就可得知，国家的财政比重越低，发展的就越快，如美国。日本的情况也很有说明性。在本世纪早期时，日本由于起步晚，比其他工业化国家落后。但二次世界大战后，它的税收比重和财政比重比其他工业化国家要低，所以发展得反而更快，迅速赶上或已超过其他工业化国家。另外，笔者认为这些工业化国家在最近几十年的高比重财政支出是由于二次世界大战后实行高福利政策的结果而导致的，而不是经济成长的动力。不断递增的社会福利、安全保障的财政开支导致了国家财政的不断上升。最近这些年来，高福利的工业化国家已经认识到由于国家财政支出太大，税率太高，福利太多，已影响了经济的发展。减税、减少财政支出和福利的呼声也越来越高。美国的税率从80年代中期以来已下降了很多。东亚四小龙经济发展也说明了这一点。这些国家的经济迅速发展是与税率、财政收入比重较低分不开的。现有的经济理论也说明了此点，要想经济增长，激励人们努力生产，就不要有太高的福利和税率。刺激经济增长的一个常用的办法就是降低税率，保持适度福利。为了维护社会稳定，维持失业或无能力解决自己生活着落的人，我们不得不需要牺牲一些经济效益，增加福利。但要有一个限度，有一个恰当比例。所以无论从理论还是实际经验来说，要想经济发展、国家富强，就要采用较低的税率和财政比重。我们谈这问题，并不是说现有的财政比重不低，从全面的角度考虑它也许低了点，我们主要想说的是大幅度增加财政比重对经济的长期增长是要付出代价的。中国还处于经济发展的早期阶段，应首先强调的是经济增长，而不是太高的经济福利，从而太高的财政支出。因此，较低的税收率和财政比重也许是必要的。中国这十五年的改革也说明了这点。中国经济高速增长与经济自由化、决策分散化、税收比重下降化分不开的。

表1 工业化国家财政支出占GNP或GDP百分比重变化

年	法国	德国	日本	瑞典	英国	美国
1880a	15	10	11	6	10	8
1920a	19	31	19	8	24	10
1960a	35	32	18	31	32	28
1985b	52	47	33	65	48	37

a：指在GNP的比重；
b：指在GDP的比重
资料来源：World Development Report 1991，World Bank，Oxford Unveristy Press，1991，pp139。

关于国家财政能力严重下降和其他经济问题的关系

    王、胡在他们的国情报告中为了强调国家财政高比重的重要性及加强政府的作用，他们把改革以来所发生的投资急剧膨胀，消费需求膨胀，经济周期波动，连年的财政赤字及中央宏观能力的下降归结于是由于国家汲取财政能力的下降导致的。对于此问题，笔者也是不敢苟同。首先无论是从经济学的理论还是实际中来看，他们没有必然的因果关系，很难看出这些问题是由于国家财政能力下降造成的。相反，只要还想维持原有体制，不进行体制转换，只要政府的开支或福利的成份占太大的比例（象大多数高福利国家），即使增加国家财政能力也不可能解决所有这些问题。这是因为这些问题无论在是在财政比重高的计划经济时期的中国还是在现代西方工业化市场经济国家都普遍发生过。例如经济周期波动和连年的财政赤字在美国就非常严重。高福利的国家即使有很大财政能力不断地加大财政的比重，为了维持不断扩大的庞大福利体系却还是发生连年的赤字。投资急剧膨胀和消费需求膨胀正是计划经济体制下预算软约束造成的一大特徵。中国正处于从计划经济向市场经济的转型，市场和计划的成份在现阶段都占很大比例。同时出现这些问题也就不足为奇了。解决或减轻这些问题的关键，⑦ 不是在于增加政府的财政收入，而是在于制度的变革，经济的长期增长。根据中国的国情建立适当规模的福利保障制度，而不是建立过度的福利制度，否则不但会增加一大批懒汉，也会增加政府的财政负担，影响经济增长。

四. 关于中央政府权力的减弱及中央和地方关系紧张的问题

    这十五年来的以市场为取向的经济改革过程本身就是经济自由化和决策分散化的改革过程。它使得中央政府的权力、职能、作用、财政比重及中央与地方之间的关系都发生了很大的变化：中央政府在经济活动中的权力及作用越来越小，财政收入在国民总产值的比重越来越低，对地方的控制能力越来越小。这种变化导致了中央与地方政府的各种矛盾，使得中央和地方的关系显得紧张。上节我们讨论了中央政府财力减弱的问题。在本节，我们会讨论中央政府权力减弱的问题及中央与地方关系紧张的问题。

    我们已经在前面讨论了为什么要实行“松绑和分权”的经济自由化和决策分散化的改革方针。这是资源达到有效配置、经济长期增长的先决条件。分权的改革就意味着中央政府直接指导和参与经济活动的权力必然要减少，不能加强。经济权力的分散化应有利于经济的增长和国家能力的增强。当然我们并不是说中央政府什么都不管，政府在经济制度的转型中，在市场经济中发挥着不可替代的重要作用（详见下节）。不过，政府对微观的经济活动的所有作用都应是间接控制的作用。制定适当的激励机制（规则、法律条令）来指导人们的经济活动。要让规则发挥作用而不是政府直接指导经济活动。

    那么如何看待中央与地方的紧张关系的问题？造成这种紧张关系的原因是什么？如何解决或缓解中央与地方的紧张关系呢？。

    首先，我们并不认为中央与地方的紧张关系是由于分散化改革造成的。我们认为主要的原因恰恰是由于“松绑和放权”的政策贯彻不彻底、不完善、不平衡而造成的，而不是由于经济自由和分散决策太多造成的；是由于政府本应在市场经济加强作用的地方没有加强作用，而不应加强作用的地方却加强控制和集权造成的；是由于对经济活动控制太多，对不同地区给予不同的政策和待遇这种倾斜性政策造成的。结果使得政策宽松或地方领导人思想开明而又工作大胆的地方经济发展迅速，势力大增，而其他地方经济落后，形成了这种地区间的不平衡和地方与地方，地方与中央的矛盾。因此我们认为解决问题的办法是经济活动要进一步的放松，要更进一步完善以上提到的一个经济机制运行良好的四个先决条件（四项基本原则）──承认人的自利性、给以人们经济自由选择的权力（松绑），实行分散化决策（分权）及引进激励机制。让市场发挥作用：只要市场能解决的，就要让市场去做。而只对那些政府在市场机制中应发挥作用的地方才加强作用，如在制定法规、税制、完善社会保障体系、公共设施等方面，政府的作用要大大加强。加强税制建设，要建立加强税制的权威性，加强立法工作。并且政府要对所有地方同等相待，对所有企业一视同仁，给予同等的政策和待遇。进一步的实行经济自由化和决策分散化。自愿交换、自愿合作导致互利。一般来说，越是经济自由的地方、经济高速增长的地方越没有可能导致地方自治和分裂。的确如此，作为一种趋势，为了更多经济自由贸易和共同的利益，人们想着各种形式的联合。如，探讨在亚洲形成大中华经济圈、在欧洲形成共同市场的愿望。在北美，已形成以美国、加拿大和墨西哥经济自由贸易区。

五. 政府在经济机制转轨中的作用

    竞争的市场机制是以承认人的“自利性”作为出发点，通过建立在自愿交换和自愿合作基础上的自由选择和分散化决策方式来协调人们的经济活动，并导致了资源的最优配置。但市场不是万能的，也有一定的局限性，并不能解决经济和社会中的所有问题。在市场机制失灵时（比如说不能导致资源的有效或公平配置），就需要对它进行修正和补充，在这方面政府能发挥重要作用。政府被看成为一个能够合法利用强制或强制的威胁工具的垄断机构。通过这种强力工具，社会中一些人能合法地对另外一些人施加限制。政府在市场经济机制中的主要经典作用有以下几个方面⑧：

    1. 政府保护社会成员免受外来或本社会其他成员的强迫。没有这种保护，不会有真正的选择自由。在这里，军队和警察被用来阻止外来的和内部的强迫。

    2. 政府制定各种法律和规定，并设立法律机关来解决各种争议问题。它保护私人财产和个人的自由选择。它也保护市场的良性循环，促进自愿合作。

    3. 建立社会福利保障制度来保护在竞争市场下失业或无生存能力的个人。尽管福利与经济效率或激励一般是呈反向关系，但为了保持社会的稳定和公平，人们经常不得不牺牲一些经济效益。制定出一个适当的福利政策并保持尽可能好的经济效益，是每一个国家要解决的重要问题。

    4. 提供不可缺少的公共服务并征收税款。由于这些服务的性质，让私人企业提供这些服务是不合适的。例如，修筑公路，架设路灯，等等。当政府支出时（例如提供公共服务，保卫国防），它需要征收税款来偿付。在这里，就有一个重要的强制成份：不管你消费不消费，公民被强制以一定的税率交给政府一定数量的税款来维持政府的各种活动。

    5. 进行宏观调控，制定财政政策和货币政策来控制和调节经济的增长。

    6. 限制垄断以及对竞争难以生存的行业进行管制。

    7. 在市场失灵的情况下对经济活动加以干预。市场机制一般不能解决穷富差别（收入不平均）、生产活动的外部性、公共财、科学技术的研究与开发、公共教育事业的兴办、失业、经济周期及具有不完全信息的市场等问题，这时政府可通过制定规则、税制及设计激励机制来解决这些问题。

    中国政府除了要发挥以上政府的经典作用，还应在经济机制的转型中发挥以下几个作用：

    8. 建立市场机制运行良好的先决条件，比如说前面提到的经济上的四项基本原则。破除与市场不相协调的规章、条令、政策。

    9. 启蒙大众对改革的支持和参与意识。从指令经济向市场经济的转变，不仅是制度的转变，也是观念的转变。这些都不是一下子能改变的。旧体制下形成的思想观念和思维方式在人们的潜意识中已经根深蒂固，与新体制下的许多变化格格不入。例如，人们对改革带来的好处期望过高，而对于价格的波动、竞争的压力、失业的可能、收入分配的变化等转型必然带来的阵痛缺乏足够的认识，难以承受。各行各业的领导人也遇到类似的问题，其中一些人身在商品经济的大潮中，头脑仍在指令经济的框架下，用指令经济的方式搞商品经济。因此，政府要帮助人们更新思想方法和思维方式，正确地理解市场经济，剖析和揭示不同经济体制的利弊，正确引导民众理解市场经济，支持市场经济，推动经济改革。

    10. 建立市场体系。一个完善的现代市场经济体制不仅仅是放开价格，开放产品市场，给予人们自由就可以了。它是由一系列系统组成的。这包括市场价格体系、宏观调控体系、现代企业制度体系、税制（收入分配）体系、社会保障体系、法规体系、反垄断（不公平竞争）体系，开放的劳动和金融要素市场体系等。在培育和完善这些体系方面，政府还有大量的工作要做。

    11. 制定改革的策略和方针。从计划经济向市场经济的转型，是从一个均衡发散到另外一个均衡的转移。仅仅通过放任自由的方式是不大可能实现的，政府需要通过它的权威推行一系列改革措施和方针来实现。

    12. 制定各种激励机制。对原有计划经济体制下的企业或单位，由于各种原因一时还不能引进市场的或进行产权改革的，要制定各种激励机制或规则来调动人们的生产积极性。

    13. 逐步用激励机制、规章或制度的方式来取代政策的作用。要认识到政策的时间局限性和作用的有效性。由于政策多变，大多政策只有短期效应。现在政府通过政策、下文件的控制方法还是太多，并且政策多变会失信于民众，使得政府的威信越来越低。政策多变非常影响和打击经济稳定性和人们的生产的积极性。并且这种政策的多变越来越严重。以前说：“共产党的政策象月亮，初一十五不一样”。现在变为：“共产党的政策象冰棒，拿出后就不一样”。比如，农业政策的多变会影响和打击农业生产的稳定性和农民的生产的积极性。几年前，当粮食丰收后，政府不愿收，说让粮食价格放开，由市场来决定，结果出现农民卖粮难。去年底、今年初当粮食价格上升时，政府却又要控制和限制粮食价格，农民得不到粮食涨价的好处，反而要承受农业生产资料大幅度涨价的负担。另外根据合理期望学派观点，政策的作用往往是非常有限的。⑨ 人们往往可以通过改变自己的行为方式来减低或对付政策的作用。这点在中国的实际中得到了证明，中国老百姓对此有较大的体会。中国的老百姓已在实践中总结出用“上有政策，下有对策”的策略来减低政策的有效性和政府的作用。一个文件或一个政策往往只有几个月或更短的作用，不是被人们的反应对策减低其作用，就是由于没有权威性，而被人们忽视或忘掉。政府不得不又发新的文件，人们又作出新的对策。这种反复的过程使得文件和政策的作用及权威性越来越低。人们的“上有政策，下有对策”行为方式是现代西方合理期望学派的一个基本核心论点。

    14. 逐步解决不公平竞争问题。不公平竞争是目前存在的严重问题之一。这是中国老百姓对现实感到最不满意的地方。不公平竞争是由于转轨期间法规不完善、产权没有界定清楚及市场分散化决策（权力下放）已引进，计划经济和市场经济都占有相当成份的体制造成的。这种竞争的不公平表现在许多方面，但人们最有意见的是干部利用自己手中的权力谋取私利、凭关系走后门。如果手中有权力，就可能搞到批文或指标，利用他人或自己之手换取金钱；由于价格的双轨或多轨制，如果手中有权力，就可买到计划内价格商品，然后再转手高价卖出；如果手中有权力，可贷到款搞房地产买卖。这些问题都要尽快加以解决。

六. 结束语

    本文中，我们讨论了经济制度转型中的中央、地方和分散决策的关系问题。我们分析了经济自由化和决策分散化的改革方式的重要性。我们也讨论了国家能力及财政比重下降问题。从理论上和通过对实际经济资料的考查来分析了较低的财政比重对一个早期发展中的国家的经济长期增长也许是必要的。我们还分析了造成中央和地方关系紧张的原因。我们认为解决问题的办法是更进一步完善一个经济机制（特别是市场机制）运行良好的四个先决条件──承认人的自利性、给以人们经济自由选择的权力（松绑），实行分散化决策（分权）及引进激励机制。要完善市场体系，让市场发挥作用：只要市场能解决的，就要让市场去做。我们强调分散化决策、让市场发挥作用，并不是说政府什么也不管，放任自由。我们强调的是政府应用间接控制的、诱导式的方式去管、去做。用激励机制、法规、规章制度去诱导人们做政府想要做的或想要达到的社会目标。政府在这方面有许多事可做。除了要发挥政府在市场经济中的古典作用，如在制定法规、税制、完善社会保障体系、公共设施等方面要大大加强外，我们也给出了政府在机制转型中还应发挥哪些作用。※

（本文责任编校：程晓农、李亚虹）

【注释】
①详细讨论参见田国强、张帆合著的《大众市场经济学》。
②这两个定理讲的是市场机制与所导致资源配置的有效性（最优性）之间的关系。第一福利经济学定理阐明完全竞争的市场机制导致了帕累托有效配置。它预先假定不存在外部效应以及某种个人偏好的非充份满足（自利性）的特性。第二福利经济学定理阐明任何帕累托有效配置都可以作为一种在经过合适的资产再分配后由完全竞争的市场机制导致的配置而达到。它也预先假定不存在外部效应以及某种个人偏好的非充份满足的特性。但还要加另外一些重要假定，如个人偏好的凸性及生产技术不存在按报酬规模递增的现象等假设。帕累托有效（最优）配置指的是这样的一种配置：如果不存在能改善社会中某个成员的福利而又不损坏其他人的福利的可供选择的可行的资源配置的话，那么这种资源配置就被说成是帕累托有效配置。详细讨论，参见田国强、张帆（1993）及Varian（1992）。
③在谈到经济效率（经济效益）时，要区分企业经济效率、行业经济效率及社会资源配置的经济效率这三个不同的概念。企业的生产是有效的，是指给定生产投入使产出最大；并且反过来，给定产出，使投入最小。行业是所有生产某种商品的企业的总和，它的经济效益可类似地定义。注意一个企业有效率不等于整个行业有效率。即使整个行业的生产是有效的，对社会资源配置也可能不是有效的。但反过来，社会资源配置有效一定意味着行业有效和企业有效。
④参见注释②。
⑤对竞争市场经济机制利用信息的有效性和唯一性的一般性讨论见田国强、张帆（1993）。严格的证明见Hurwicz（1986），Jordan（1982）。
⑥经济机制理论的一般性讨论见田国强、张帆（1993）。严格的讨论见列在文后的参考文献。
⑦对其中一些问题所产生的原因的讨论及解决这些问题的办法见田国强（1993）。
⑧对政府古典作用及局限性的一般性讨论见陆丁（1993），汪翔、钱南（1993）。对政府的财政政策和货币政策的一般性介绍见欧阳明（1993）的《简明宏观经济学》。
⑨政府政策的局限性见欧阳明（1993）。

【参考文献】
王绍光、胡安钢：《加强中央政府在市场经济转型中的主导作用──关于中国国家能力的研究报告》，中国科学院，北京，1993年。
田国强、张帆：《大众市场经济学》，市场经济学普及丛书，田国强主编，上海人民出版社 1993年版。
田国强：《中国经济改革的前景和问题》，《当代中国研究》，1994年第1期，总第40期，9─23页。
欧阳明：《简明宏观经济学》，市场经济学普及丛书，田国强主编，上海人民出版社 1993年版。
陆丁：《看得见的手───市场经济中的政府作用》，市场经济学普及丛书，田国强主编，上海人民出版社 1993年版。
汪翔、钱南：《公共理论选择导论》，市场经济学普及丛书，田国强主编，上海人民出版社 1993年版。
T. Groves and J. Ledyard，“Incentive Compatibility since 1972，” in： Information，Incentive，and Economic Mechanisms，ed. by T. Groves，R. Radner，and S. Radner，Univeristy of Minnesota Press，1987.
L. Hurwicz，“Optimality and Informationally Efficiency in Resource Allocation Processes，” in： Mathematical Methods in the Social Sciences，ed. by K. J. Arrow，S. Karlin，and P. Suppes，Stanford University Press，1960.
L. Hurwicz，“Incentive Aspects of Decentralization，in：K. J. Arrow and M. D. Intriligator，eds.，Handbook of Mathematical Economics，Vol III，North─Holland，Amsterdam.，1986.
L. Hurwicz，“On Informational Decentralization and Efficiency in Resourse Allocation Mechanism，” in： Studies in Mathematical Economics，ed.，by S. Reiter，Mathematical Association of America，1986.
J. S. Jordan，“The competitive Allocation Process in Informationally Efficient Uniquely，” Journal of Economic Theory，28 （1982），1─18.
G. Tian，“Implementation of Linear Cost Equilibrium Allocations，'' Journal of Economic Theory，64 （1994）.
G. Tian and Q. Li，“An Implementable and Informationally Efficient State─Ownership System with General Varible Returns，” Journal of Economic Theory，64 （1994），286─297.
G. Tian and Q. Li，“Ratio─Lindahl Equilibria and an Informationally Efficient and Implementable Mixed─Ownership System，” Journal of Economic Behavior and Or7ganization，1995，forthcoming.
H. R. Varian，Microeconomic Analysis，W. W. Norton and Company，third edition，1992.

[1995年] [第2期(总第46 47期)]